军机处

由来

军机处为清代特有的政治机构,是君主独裁发展到最高阶段的产物。军机处实际是皇帝的机要秘书班子及办事机构,奉旨经办一切重大事情的中枢,《军机处题名记》说:「内而六部、各卿寺及九门提督,内务府太监之敬事房;外而十五省,东至奉天、吉林、黑龙江所属,西北至伊犁、叶尔羌将军、办事大臣所属,迄於四裔诸属国,有事无不综汇。」可见军机处职权之大。现将军机处的由来、组织及发展分述如下:

军机处始属临时设置,演变所至,终成「掌军国大政,以赞机务」之中枢机构。军机处设置之因由,可分表面与内在原因:在表面原因方面,是筹划军务的需要。「雍正十年用兵西北,……,始设军机房,後改军机处。」(《清史稿·职官志》)

其次,有保持机密的需要。其初为保守出师征准噶尔军事策划之机密,其後则涉及保守军务外之国家机密。军事行动与保守机密有不可分割之关系,且雍正帝为人,特重机密之性格,遂於既存之制度外,另设军机处,管理其事。赵翼《军机处》述谓:「……雍正年间,用兵西北两路,以内阁在太和门外,……虑泄漏事机,故设军需房……後名军机处。」(由於当时职司机务出纳之内阁与掌议军国大政之议政大臣,俱不足副保持机密之职任;雍正乃一特重保密亦善用保密之君主。)

在内在原因方面,首先,有削减议政大臣之职权的动机。清初官制,除内阁大学士外,又设议政王大臣数人,由满洲亲贵充任。凡军国重务,皆交其议决,称「国议」,大抵是承续八勒共议政制的遗风。康熙时,有感议政王大臣跋扈难制,乃设南书房,企图强化皇帝权力。

雍正帝即位,宗室兄弟各持党结,不甘臣服,对雍正帝之统治构成威胁。诸王树党营私,其党羽又复名忠其主,结党要援之弊,一时不能清厘殆尽。时之八旗,各为其主之风亦未全消除,宗室政乱藉机煽动,愈使严重,诸王及八旗大臣乃议政王大臣组合之骨干,其议事既不克保密,且对雍正帝之统御又不甘臣服,故雍正帝欲对诸王加以裁制犹恐不及,更遑论将军务交之筹划。是以乃拣亲信重臣经理之,由此遂有军机处的创立。

其次,有贯彻集权的需要。因雍正帝欲集权於一身,而集权者往往希望其所发出之命令能做到机密、迅速、正确、切实;又由於当时负责传递机密之内阁,除去了不能保持机之外,兼且遇事疏忽怠慢,故创设军机处之目的乃在能够在迅速、正确、机密等情况下完成帝皇发出之使命。

於是军机处成立後,内阁之职掌渐移,而其权力亦为君主所夺。由此可见,权力由内阁而转移军机处,其实即是间接将政府的权力奉还於君主。

军机处内景

还有,社会矛盾加剧,要加强统治的必要。清初社会,经顺、康二代的治理,特别是经过康熙帝半个多世纪的精心经营,社会生产得到了恢复与发展。与此同时,社会分化却日趋剧烈。在康熙中期,就出现了「田亩多归缙绅豪富之家,……小民有恒产者十至三四耳。」;至末年,则「一邑之中,有田者什一,无田者什九」。因此,各地农民的反抗活动,时有发生。

至雍正年间,「土田尽富户所收,富者日富,贫者日贫」,社会更趋动荡。为了统治的稳固,雍正帝需要一个有效率的统治工具,故军机处应运而生。

职权

雍正以来,军机处无疑是最高的政治核心,但名义上仅为皇帝的私人秘书处,无固定的官制及章则,权力的多寡,全由皇帝所赋予,与内阁的分别,只是办公地方不同,而入值者全为皇帝的亲的信而已。正因军机处没有制度上的认受性,政令须以皇帝名义发布,令君主掌握国家大权,情况恰如明代的内阁制度相同。军机处的职掌大致有以下各项:

  •  一.奉命起草。军机处的全部工作就是「承旨」办事,根据皇帝的谕旨,「奉命起草」。在雍正时期,「承旨」是「独见」,即军机大臣单独朝见皇帝,迨至乾隆以後「独见」变为「同见」。从「独见」至「同见」避免了首席的军机大臣专擅萌芽的出现。
  • 二.寄信上谕。此乃涉及机密或未便公开之事,为求保持机密,寄信上谕不仅由军机处撰拟,且於述旨後直接由军机处寄出。寄信上谕又称廷寄,以是取其寄自廷臣(军机大臣)或寄自内廷之义。凡「诰戒臣下,指援兵略,直核政事,责问刑罚之不当」诸项目,即是凡属上项之谕旨,概以廷寄方式传达之。这种做法,是将皇帝的谕旨,直接从朝廷寄给受命者,使全国中外各长官,都直接向皇帝发生关系,他人无从得知其中的内容。这令全国的政治,都变成秘密不再公开,有利专制皇权的加强。
  • 三.职掌军事。掌理有关事务事项之拟议,包括兵饷、兵粮、军械供应、战事之策划、驻边防兵与缉捕海盗等。
  • 四.职掌财政。军机处始为筹划军务而设置,而军需供应及国家财政经济实有密切关系。
  • 五.推荐官员。皇帝特简派的学差、试差均由军机大臣呈上名单,由皇帝钦定,一般官员的晋升亦由军机大臣「记名」。凡经「军机处记名」,遇缺出,即由军机大臣提名奏请,内阁对此绝不得染指。军机处虽无用人权,却有推荐权。
  • 六.职掌考试。除各项考试之试差由军机处进奏请皇帝派外,尚有:奏请颁发试题,掌收中式原卷及乡试题名录等。
  • 七.职掌司法。军机大臣有参与审讯之职掌。
  • 八.外交。掌拟外交文书、收受外交文书、了解外国使节出入国境情形。
  • 九.职掌工务。军机处在工务方面有职掌,唯《大清会典》并未明文刊载,盖将其主要部份包含於会典所称「议大政,得旨则翼」之范围内,就史料观察其在工务方面之职掌,主要有:工务之图说、参与工务事项等。
  • 十.其他。奉皇帝意旨以钦差大臣身分巡视各地。

军机处的得失

首先,在优点方面:提高机密程度及行政效率。军机处是以「廷寄」方式行事,即军机处拟旨後,交皇帝御览,再直接下达受令者,无须经六部辗转传达,使军国要务得以保密。另外,军机处规模细小,可随时便宜行事(灵活性大),行政效率因而提高。

另一方面:军机大臣如明代内阁大学士,属兼官性质,因而皇帝能透过军机大臣,掌握各部情况,方便统治。尤为重要者,军机处是正规官制以外的机关,无固定员额及规章,规模可随实际需要作弹性改动,加以军机处的决策权掌於君主,权力大小视乎皇帝信任而定,对加强君主集权甚有帮助。

又军机处为一特殊机构,行政程序独立,奏章的上呈及命令的下达,均由它直接传承,不须经本部长官及地方督抚,中央及地方官员俱可直接联络皇帝,皇帝能轻易掌握各地、各部甚至各官员的情况,形成严密的统治网,强化君主对全国的统治。

乾隆35年福州三江口水师旗营满人克兴额委任为福建汀州知府的军机处档案。

此外,军机处并无规定员额和满汉官员的比例,重大事务多委满族军机大臣处理,但表现良好的汉族官员,仍有机会「入值」。故此,亦可作为招揽汉人的手法。

缺点方面: 传统相制中,相权对皇帝多少起着制衡作用。但明内阁与清军机处的本质,是皇帝私人秘书,无制度上赋予的权限,权力大小全视皇帝的信任而定,无法从制度上约束君主,清代比明代更强君尊臣卑,军机大臣比明大学士更须俯首听命,全无对皇帝的约制力。可说清代因袭明代不设宰相,造就了君主绝对专制。

另一方面,清代军机处与明内阁,皆是正规官制以外的机关,即使军机处的职能比明代内阁大,如代表皇帝出巡及商议官吏的任免,最终仍由皇帝下旨方可执行。决策与执行权脱节,与传统具决策权的宰相制比较,效能大为下降。

雍正朝军机处建置後,出现了秘密政治。军机处负责「密摺制度」,下级官员可接向皇帝弹劾长官;而皇帝对官员的命令,上级长官皆无权过问。皇帝对各地的控制,遂更严密,使全国陷於秘密统治。尤为要者,密摺制破坏了国家行政运作机制,侵夺了正常的行政程序。

总结而言,自雍设立军机处後,军机处无疑取代了以往的原有政府组织,成为最高的政治核心。但是它名义上仅为皇帝的私人秘书处而已,根本无固定的官制及章则,权力的多寡全由皇帝所赋予,与内阁的分别,只是办公地方不同。

由於军机处没有制度上的认受性,政令须以皇帝名义发布,令君主掌握国家大权,情况就如明代的内阁制度相似。故此,有历史学家认为清代是专制皇帝达到顶峰的时代。

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