军机处

由来

军机处为清代特有的政治机构,是君主独裁发展到最高阶段的产物。军机处实际是皇帝的机要秘书班子及办事机构,奉旨经办一切重大事情的中枢,《军机处题名记》说:「内而六部、各卿寺及九门提督,内务府太监之敬事房;外而十五省,东至奉天、吉林、黑龙江所属,西北至伊犁、叶尔羌将军、办事大臣所属,迄於四裔诸属国,有事无不综汇。」可见军机处职权之大。现将军机处的由来、组织及发展分述如下:

军机处始属临时设置,演变所至,终成「掌军国大政,以赞机务」之中枢机构。军机处设置之因由,可分表面与内在原因:在表面原因方面,是筹划军务的需要。「雍正十年用兵西北,……,始设军机房,後改军机处。」(《清史稿·职官志》)

其次,有保持机密的需要。其初为保守出师征准噶尔军事策划之机密,其後则涉及保守军务外之国家机密。军事行动与保守机密有不可分割之关系,且雍正帝为人,特重机密之性格,遂於既存之制度外,另设军机处,管理其事。赵翼《军机处》述谓:「……雍正年间,用兵西北两路,以内阁在太和门外,……虑泄漏事机,故设军需房……後名军机处。」(由於当时职司机务出纳之内阁与掌议军国大政之议政大臣,俱不足副保持机密之职任;雍正乃一特重保密亦善用保密之君主。)

在内在原因方面,首先,有削减议政大臣之职权的动机。清初官制,除内阁大学士外,又设议政王大臣数人,由满洲亲贵充任。凡军国重务,皆交其议决,称「国议」,大抵是承续八勒共议政制的遗风。康熙时,有感议政王大臣跋扈难制,乃设南书房,企图强化皇帝权力。

雍正帝即位,宗室兄弟各持党结,不甘臣服,对雍正帝之统治构成威胁。诸王树党营私,其党羽又复名忠其主,结党要援之弊,一时不能清厘殆尽。时之八旗,各为其主之风亦未全消除,宗室政乱藉机煽动,愈使严重,诸王及八旗大臣乃议政王大臣组合之骨干,其议事既不克保密,且对雍正帝之统御又不甘臣服,故雍正帝欲对诸王加以裁制犹恐不及,更遑论将军务交之筹划。是以乃拣亲信重臣经理之,由此遂有军机处的创立。

其次,有贯彻集权的需要。因雍正帝欲集权於一身,而集权者往往希望其所发出之命令能做到机密、迅速、正确、切实;又由於当时负责传递机密之内阁,除去了不能保持机之外,兼且遇事疏忽怠慢,故创设军机处之目的乃在能够在迅速、正确、机密等情况下完成帝皇发出之使命。

於是军机处成立後,内阁之职掌渐移,而其权力亦为君主所夺。由此可见,权力由内阁而转移军机处,其实即是间接将政府的权力奉还於君主。

还有,社会矛盾加剧,要加强统治的必要。清初社会,经顺、康二代的治理,特别是经过康熙帝半个多世纪的精心经营,社会生产得到了恢复与发展。与此同时,社会分化却日趋剧烈。在康熙中期,就出现了「田亩多归缙绅豪富之家,……小民有恒产者十至三四耳。」;至末年,则「一邑之中,有田者什一,无田者什九」。因此,各地农民的反抗活动,时有发生。

至雍正年间,「土田尽富户所收,富者日富,贫者日贫」,社会更趋动荡。为了统治的稳固,雍正帝需要一个有效率的统治工具,故军机处应运而生。

职权

雍正以来,军机处无疑是最高的政治核心,但名义上仅为皇帝的私人秘书处,无固定的官制及章则,权力的多寡,全由皇帝所赋予,与内阁的分别,只是办公地方不同,而入值者全为皇帝的亲的信而已。正因军机处没有制度上的认受性,政令须以皇帝名义发布,令君主掌握国家大权,情况恰如明代的内阁制度相同。军机处的职掌大致有以下各项：

•  一.奉命起草。军机处的全部工作就是「承旨」办事,根据皇帝的谕旨,「奉命起草」。在雍正时期,「承旨」是「独见」,即军机大臣单独朝见皇帝,迨至乾隆以後「独见」变为「同见」。从「独见」至「同见」避免了首席的军机大臣专擅萌芽的出现。
• 二.寄信上谕。此乃涉及机密或未便公开之事,为求保持机密,寄信上谕不仅由军机处撰拟,且於述旨後直接由军机处寄出。寄信上谕又称廷寄,以是取其寄自廷臣(军机大臣)或寄自内廷之义。凡「诰戒臣下,指援兵略,直核政事,责问刑罚之不当」诸项目,即是凡属上项之谕旨,概以廷寄方式传达之。这种做法,是将皇帝的谕旨,直接从朝廷寄给受命者,使全国中外各长官,都直接向皇帝发生关系,他人无从得知其中的内容。这令全国的政治,都变成秘密不再公开,有利专制皇权的加强。
• 三.职掌军事。掌理有关事务事项之拟议,包括兵饷、兵粮、军械供应、战事之策划、驻边防兵与缉捕海盗等。
• 四.职掌财政。军机处始为筹划军务而设置,而军需供应及国家财政经济实有密切关系。
• 五.推荐官员。皇帝特简派的学差、试差均由军机大臣呈上名单,由皇帝钦定,一般官员的晋升亦由军机大臣「记名」。凡经「军机处记名」,遇缺出,即由军机大臣提名奏请,内阁对此绝不得染指。军机处虽无用人权,却有推荐权。
• 六.职掌考试。除各项考试之试差由军机处进奏请皇帝派外,尚有:奏请颁发试题,掌收中式原卷及乡试题名录等。
• 七.职掌司法。军机大臣有参与审讯之职掌。
• 八.外交。掌拟外交文书、收受外交文书、了解外国使节出入国境情形。
• 九.职掌工务。军机处在工务方面有职掌,唯《大清会典》并未明文刊载,盖将其主要部份包含於会典所称「议大政,得旨则翼」之范围内,就史料观察其在工务方面之职掌,主要有:工务之图说、参与工务事项等。
• 十.其他。奉皇帝意旨以钦差大臣身分巡视各地。

军机处的得失

首先,在优点方面:提高机密程度及行政效率。军机处是以「廷寄」方式行事,即军机处拟旨後,交皇帝御览,再直接下达受令者,无须经六部辗转传达,使军国要务得以保密。另外,军机处规模细小,可随时便宜行事(灵活性大),行政效率因而提高。

另一方面:军机大臣如明代内阁大学士,属兼官性质,因而皇帝能透过军机大臣,掌握各部情况,方便统治。尤为重要者,军机处是正规官制以外的机关,无固定员额及规章,规模可随实际需要作弹性改动,加以军机处的决策权掌於君主,权力大小视乎皇帝信任而定,对加强君主集权甚有帮助。

又军机处为一特殊机构,行政程序独立,奏章的上呈及命令的下达,均由它直接传承,不须经本部长官及地方督抚,中央及地方官员俱可直接联络皇帝,皇帝能轻易掌握各地、各部甚至各官员的情况,形成严密的统治网,强化君主对全国的统治。

此外，军机处并无规定员额和满汉官员的比例,重大事务多委满族军机大臣处理,但表现良好的汉族官员,仍有机会「入值」。故此,亦可作为招揽汉人的手法。

缺点方面: 传统相制中,相权对皇帝多少起着制衡作用。但明内阁与清军机处的本质,是皇帝私人秘书,无制度上赋予的权限,权力大小全视皇帝的信任而定,无法从制度上约束君主,清代比明代更强君尊臣卑,军机大臣比明大学士更须俯首听命,全无对皇帝的约制力。可说清代因袭明代不设宰相,造就了君主绝对专制。

另一方面，清代军机处与明内阁,皆是正规官制以外的机关,即使军机处的职能比明代内阁大,如代表皇帝出巡及商议官吏的任免,最终仍由皇帝下旨方可执行。决策与执行权脱节,与传统具决策权的宰相制比较,效能大为下降。

雍正朝军机处建置後,出现了秘密政治。军机处负责「密摺制度」,下级官员可接向皇帝弹劾长官;而皇帝对官员的命令,上级长官皆无权过问。皇帝对各地的控制,遂更严密,使全国陷於秘密统治。尤为要者,密摺制破坏了国家行政运作机制,侵夺了正常的行政程序。

总结而言,自雍设立军机处後,军机处无疑取代了以往的原有政府组织,成为最高的政治核心。但是它名义上仅为皇帝的私人秘书处而已,根本无固定的官制及章则,权力的多寡全由皇帝所赋予,与内阁的分别,只是办公地方不同。

由於军机处没有制度上的认受性,政令须以皇帝名义发布,令君主掌握国家大权,情况就如明代的内阁制度相似。故此,有历史学家认为清代是专制皇帝达到顶峰的时代。